Sektoransvar i praksis

v/Steen Bengtsson, seniorforsker ved Socialforskningsinstituttet

 

Den igangværende undersøgelse ”Sektoransvar i praksis”, som Socialministeriet har bestilt på Social­forsknings­instituttet, er udgangspunkt for denne konference.

Undersøgelsen omfatter følgende fire punkter:

• Hvordan hænger begrebet ”sektoransvar” sammen med andre begreber i handicappolitikken?
• Hvordan er princippet om sektoransvar blevet realiseret i dansk handicappolitik i de senere år?
• Hvad betyder princippet om sektoransvar for den enkelte i hverdagen?
• Kan vi udvikle et instrument, så mængden af sektoransvar kan evalueres?

 

1) Hvordan hænger begrebet ”sektoransvar” sammen med andre begreber i handicappolitikken?

Jeg starter med at se på, hvad handicap betyder sociologisk set. Det er vigtigt at forstå, at handicap er meget mere end funktionshindringer. Selv et rent fysisk handicap har også en social side, og den er i mange tilfælde den vigtigste. Som figuren illustrerer, er det materiale, som samfund opbygges af, interaktion med både verbale og nonverbale signaler. Da funktionsnedsættelser betyder meget for menneskers fremtræden, kan de ikke undgå også at få en betydning for, hvor meget personen bliver integreret i forskellige netværk:

Handicap – sociologisk set

Samfund er mønstre i interaktionen mellem mennesker Materialet, som samfund er dannet af, er signaler – verbale og nonverbale Signaler er grundlag for kommunikationslinjer mellem mennesker

Funktionsnedsættelse, udseende, adfærd m.m. fungerer som signaler Nogle af disse signaler truer det budskab, personen vil udsende Opgaven er at skabe og styrke de kommunikationslinjer, som er truet

Handicappolitikkens begreber blev opstillet i Center for Ligebehandling af Handicappedes årsberetning 1998, og senere lidt uddybet i Wiederholt (1998). Som overbegreb benyttes det som fremgår af centrets navn, ligebehandling. Det udmøntes så i de tre begreber: Det relationelle handicapbegreb, sektoransvar og kompensation. Men da handicap ikke alene er funktionshæmning, men også interaktionshæmning, som jeg var inde på ovenfor, må kompensation efter min mening suppleres med noget, som man kunne kalde ”introduktion”: ligesom kompensation skal modvirke funktionsnedsættelsen, skal introduktion modvirke den udelukkelse, der nemt bliver følgen af handicap.

 

Det relationelle handicapbegreb siger noget om, hvordan handicap skal forstås. Sektoransvar siger noget om, hvordan en indsats skal organiseres og styres. Kompensation og introduktion siger noget om, hvad indsatsen skal bestå i.

Sektoransvar står i modsætning til særforsorg. I sektoransvar ligger, at den handicappede skal have at gøre med det almindelige samfund, og ikke som ved særforsorg betjenes af en særlig ”verden”:

Sektoransvar	Særforsorg
Handicappede har at gøre med eksperter i sagen	Handicappede har at gøre med eksperter i handicap
Handicappede har at gøre med de samme instanser som andre mennesker	Handicappede har at gøre med instanser i en særlig ”handicap-verden”
Samfundet er åbent også over for handicappede	Handicappede har deres egne parallelsamfund

Sektoransvar kan altså betragtes som en styreform. Man kan tale om forskellige styreformer, der eventuelt kan blandes: Bureaukratisk styring, hvor man styrer ved at oprette og bemande organer, som får bestemte opgaver, der skal løses efter bestemte regler. Budgetrammestyring, hvor man giver hver del af en organisation et beløb, som så bliver en begrænsning for, hvor meget det kan foretage sig. Resultatstyring, hvor man definerer mål, som organisationen skal nå. Brugerstyring, hvor man giver brugerne en rolle, enten i form af repræsentation eller i form af frit valg systemer. Og endelig netværksstyring eller governance, hvor flere organisationer, som alle har et ansvar og et engagement for opgaven, går sammen i et netværk, hvor man forhandler sig frem til, hvordan opgaverne skal løses, idet hver kan bidrage med noget, de har særlige forudsætninger for.

Sektoransvar må betragtes som en særlig type af netværksstyring. Ideen er netop, at de almindelige organer i samfundet, der har ekspertisen i løsning af de mange forskellige problemer, skal være til rådighed for handicappede. Disse organer kan på den anden side få noget ud af at skulle løse deres problemer i det ekstreme tilfælde, som handicap repræsenterer. Det vil ofte vise sig at give en afsmitning på de almindelige problemer, som de løser for den øvrige befolkning. En vis viden om handicap kan naturligvis også medvirke i løsningen af problemerne, hvis man finder en egnet form, som det kan gøres under.

En række områder i samfundet varetages i hovedsagen af hvert sit ministerium. Det gælder områder som beskæftigelse, uddannelse, sygdomsbehandling, kultur, retsvæsen, trafik, forsvar. Men der er også felter, som måske nok i nogle tilfælde kan have en minister, men som man ikke ønsker at gøre til sektorer, fordi de har at gøre med så mange af sektorerne, at det giver mest mening at sørge for, at disse synspunkter kommer med i flest mulig af de beslutninger, der tages i sektorerne. Det gælder områder som ligestilling mellem køn, etnisk integration, familiepolitik og handicap­­politik. På denne sidste type af områder må styringen ske gennem sektoransvar.

Det gælder for næsten alle de sidstnævnte felter, at der er tale om ”nye” problematikker. Det er områder, som man ikke har styret tidligere, men hvor man nu forsøger at gøre en indsats ved at få hver af sektorerne til at tage aspektet med i sit program. Indsatsen har derfor form af kampagner, der retter sig både mod et stort antal offentlige sektorer og mod private aktiviteter af forskellig art. Kun handicappolitik har tidligere været en sektor, repræsenteret af særforsorgen. Men også på dette felt har indførelsen af sektoransvar og afviklingen af særforsorgen, hvis sidste rest forsvandt i 1980, betydet, at politikområdet er blevet kraftigt opprioriteret.

Handicap adskiller sig også fra områder som ligestilling, integration og familie ved, at der ikke er oprettet noget ministerium til at tage sig af det. Ved overgangen fra særforsorg blev nogle tidligere råd sammenlagt til Det Centrale Handicapråd, som først lå under Socialministeriet, fra 1983 blev høringsorgan for en række andre ministerier også, og med bekendtgørelse af 1995 fik formelle relationer til alle ministerier og Folketinget. Arbejdet med at gennemføre en handicappolitik gennem sektoransvar har været drevet af Det Centrale Handicapråd og dets sekretariat, Center for Ligebehandling af Handicappede, som blev oprettet i 1993 og nu har 16 ansatte.

Styring gennem netværk eller governance, hvor sektoransvar er et undertilfælde, forudsætter:

• Et antal aktører, hvoraf mindst én er offentlig
• Hver part har et ansvar for opgaven
• Alle bidrager med ressourcer
• Alle engagerer sig i, at indsatsen giver resultater
• En stabil relation mellem parterne for en tid.

Det antages ofte, at sektoransvar forudsætter, at parterne samarbejder frivilligt, og at sektoransvar derfor ikke kan tvinges igennem, men må gennemføres med ”de gode viljers politik”. Der findes imidlertid forskellige former for netværksstyring. Nogle består i et sådant frivilligt samarbejde, andre etableres af en overordnet myndighed, som er i stand til at definere rammer, inden for hvilke samarbejdet kan foregå. Selv om der er tale om ovenfra definerede mål, kan man stadig drage nytte af den kreativitet og synergi, som det ligeværdige samarbejde inden for disse rammer frembringer. På handicapområdet må man imidlertid konstatere, at det overordnede organ, som kunne give rammer og mål for et sektoransvar, ikke eksisterer.

Hvordan skal man evaluere sektoransvar i praksis, realiseringen af princippet om sektoransvar? Først må man gøre sig klart, at sektoransvar kun er ét af handicappolitikkens principper. Sektoransvar i praksis betyder ikke nødvendigvis, at alle handicappede behandles lige med ikke-handicappede, at det relationelle handicapbegreb er gennemført overalt i lovgivning og praksis, og at mennesker med handicap i alle tilfælde kompenseres i rimelig grad og introduceres i sammenhænge, som kan opveje den isolation, der hænger sammen med handicap. Sektoransvar betyder derimod, at man ikke søger at løse problemerne gennem særlige handicaporganer, men lægger løsningen i de organer, der løser problemerne for befolkningen i almindelighed.

Sektoransvar kan evalueres på flere niveauer. Man kan evaluere, om lovgivningen lægger ansvaret for løsningen af handicappedes problemer i særlige organer, eller lader dem blive betjent af de samme organer som den øvrige befolkning. Da der også er andre principper for handicappolitikken end sektoransvar, for eksempel kompensation, kan lovgiverne have motiver til ikke at gennemføre sektoransvar over én kam. Det ville ellers være nemt, men der er næppe nogen, der ønsker, at det skulle gøres på en måde, der betød, at handicappede ville miste nogle muligheder eller rettigheder.

Dernæst kan man evaluere, om der er de institutionelle strukturer, som kan tage de nødvendige initiativer og følge op på udviklingen af sektoransvar. På handicapområdet repræsenteres de af Det Centrale Handicapråd, Center for Ligebehandling af Handicappede, og i det seneste tiår af de tværministerielle udvalg der har været nedsat med deres administrative støttefunktion. DCH-CLH må betegnes som en kampagneinstitution, som har vist evner til at kommunikere og skabe opmærksomhed, men som ikke har nogle magtmidler. De tværministerielle udvalg kan godt være begyndelsen på et overordnet organ, som kan få samme funktion som fx Integrationsministeriet har på sit område.

Man kan endvidere evaluere, om der er etableret de netværk, som er en forudsætning for, at der kan opbygges et sektoransvar på et givet område. Er forudsætningerne på plads, for at disse netværk kan fungere, har parterne fået og taget et ansvar for handicappede, har de ressourcer at bidrage med, og er de villige til at engagere sig i samarbejdet? Er der tale om netværk som er etableret af en stærk aktør, som har magt til at sikre, at netværket får gjort noget ved opgaven, eller er der tale om netværk af mere lige parter, som kun får gjort noget ved det, hvis alle kan se en interesse i det og er villige til at engagere sig?

Man kan også evaluere de enkelte projekter, der er led i opbygningen af sektoransvar. Denne synsvinkel går på tværs af de foregående tre punkter. Et projekt kan fødes i en institutionel struktur, indebære en lovgivning og realiseres gennem et netværk. Endelig kan man evaluere de resultater, der kommer af arbejdet. Det helt afgørende er naturligvis, om det virkelig bliver gjort muligt for handicappede at deltage i de almindelige sammenhænge i stadig større omfang. Her skal vi søge at evaluere på alle disse fem punkter.

Sektoransvar er en anden måde at løse problemerne på end den, der blev benyttet i særforsorgen, hvor der blev taget udgangspunkt i handicappet. Det interessante ved at evaluere sektoransvar er ikke om handicappede får helt lige muligheder for deltagelse på alle felter, for det vil man altid kunne vise ikke er tilfældet. Det interessante er derimod, om sektoransvar som løsningsmodel virkelig kan skabe den dynamik og kreativitet i løsningen af opgaverne, som den har potentialerne til. Kan man kombinere viden og synsvinkler og derved nå frem til bedre løsninger, samtidig med at den viden, der udvikles, også muligvis kan komme almindelige brugere til gode. Det er præcis det, der gør sektoransvar bedre end særforsorg.

2) Hvordan er princippet om sektoransvar blevet realiseret i dansk handicappolitik i de senere år?

Det andet spørgsmål, som jeg stiller i undersøgelsen, er: Hvordan er princippet om sektoransvar blevet realiseret i dansk handicappolitik i de senere år? Svaret på dette spørgsmål falder meget forskelligt ud, når det gælder det statslige og det kommunale område. På begge felter har Det Centrale Handicapråd/Center for Ligebehandling af Handicappede dog været den drivende kraft, og metoden har været, at der er skabt opmærksomhed om feltet.

 

DCH begyndte straks efter sin oprettelse et systematisk arbejde for at motivere forskellige sektorer til at åbne sig for handicappede, og rådet fik hurtigt formelle forbindelser til en række ministerier, hvor det fik en stilling som høringsorgan. Der blev gjort meget for at styrke handicappedes personlige integritet i en lang række forbindelser og arbejdet for fysisk tilgængelighed og tilgængelig information på alle ministerområder. Arbejdet blev styrket med Center for Ligebehandling af Handicappede og den kapacitet til at gennemføre undersøgelser, som dette var i besiddelse af.

Regeringen kom, især fra begyndelsen af halvfemserne, med på denne linje og oprettede fra dette tiårs midte forskellige tværministerielle udvalg, der skulle koordinere arbejdet i første omgang for tilgængelighed og senere for sektoransvar i almindelighed. Regeringen kom derved til dels til at fungere som en slags overordnet aktør i forhold til de netværk, der organiserede arbejdet med at få sektoransvaret til at fungere på det enkelte felt. På det statslige område kan man derfor til en vis grad sige, at der har været en central magt bag opbygningen af sektoransvar i forhold til handicap.

Selv om handicap ikke var et nyt område, blev overgangen til sektoransvar alligevel kombineret med en styrkelse af området. Det afspejles blandt andet i de sociale udgifter til handicap, som udviklede sig på følgende måde fra 1980:

Sociale udgifter til handicap og revalidering, i promille af sociale udgifter i alt

Årstal	1980	1985	1990	1995	2000
Handicap og revalidering	84	84	87	106	120
Heraf førtidspension	64	59	57	59	55
- : alt andet	20	24	30	47	65

Førtidspension var tre fjerdedele af disse udgifter i 1980, men kun godt halvdelen nu. På dette felt betyder sektoransvar, at flere skal have deres indtægter fra arbejde og færre fra pension. Til gengæld er udgifterne på andre områder end førtidspension vokset betydeligt, idet deres andel af de sociale udgifter er mere end tredoblet over de tyve år. I starten af perioden udgør institutioner en stor del af disse andre udgifter, men mange af dem afløses af bofællesskaber over årene. Desuden finder vi her udgifter til kompensationer og hjælpemidler, som netop er en forudsætning for, at handicappede kan deltage i forskellige aktiviteter.

Der er endnu ikke tal på handicaprelaterede udgifter på andre end det sociale område. Der er dog ikke tvivl om, at man her vil finde meget større stigninger i denne periode.

På det kommunale område har Det Centrale Handicapråd ikke samme formelle stilling som i forhold til ministerier og Folketing. Center for Ligebehandling af Handicappede har imidlertid siden 1998 gjort en indsats for at motivere kommuner til at gennemføre en kommunal handicappolitik. Dette arbejde har foreløbig kun ført til, at nogle få, fortrinsvis større kommuner har etableret sådanne råd. Med strukturreformen er der en mulighed for at gøre det obligatorisk for kommunerne at etablere handicapråd.

Kun i tekniske forvaltninger kan et flertal af sagsbehandlerne definere sektoransvar på en nogenlunde rigtig måde, mens sagsbehandlerne i skoleforvaltninger og sociale forvaltninger har noget flere forkerte end rigtige bud på, hvad begrebet står for, viser en sig-din-mening undersøgelse til personale i de pågældende forvaltninger. De rigtige svar taler om ligebehandling i den enkelte sektor, tilgængelighed eller opgaveplacering. De forkerte svar reducerer begrebet til ansvar, orga­nisation, specialisering, brugerinddragelse, helhedsorientering, koordinering eller retssikkerhed.

 

3) Hvad betyder princippet om sektoransvar for den enkelte i hverdagen?

Det tredje spørgsmål, som undersøgelsen stiller, er: Hvad betyder princippet om sektoransvar for den enkelte i hverdagen? Jeg har søgt at belyse dette spørgsmål ved gennem et antal kommuner at sende sig-din-mening skemaer til voksne med handicap og til familier med handicappede børn. Her er det forklaret ret grundigt, hvad ordet sektoransvar betyder, og de pågældende er blevet spurgt, om de har oplevet eksempler på, at forskellige myndigheder og andre instanser har levet op til deres sektoransvar, og eksempler på at de ikke har levet op til det.

 

Der er kommet flest svar fra familier med handicappede børn. I disse besvarelser er der langt flere eksempler på, at instanser lever op til deres sektoransvar, end eksempler på at de ikke gør det. Eksemplerne på sektoransvar, der fungerer, er ikke alene fra det kommunale og støttede område, men også fra det rent private. Eksemplerne på, at sektoransvaret ikke fungerer, har mere karakter af enkelte steder. Desuden anføres mange punkter, som ikke handler om sektoransvar, men om manglende ligebehandling eller om en offentlig service, der ikke fungerer tilfredsstillende.

Oplever familier med handicappede børn, at der er sektoransvar?

JA Sundhedsplejerske Børnehave Skole Fritter, ungdomsklub Bibliotek Svømmehal Byggelegeplads (også -) Rideskole Ishockeyklub Spejderne og FDF SAS, færger

NEJ Enkelte børnehaver Enkelte skoler Musikskoler Byggelegeplads (også +) Fritidstilbud til døve Umuligt at se julemanden Tabt arbejdsfortjeneste Lytter ikke, mangler dialog Langsom sagsbehandling Afgørelser i sidste øjeblik

Punktet: umuligt at se julemanden, går på et barn, som ikke kan fungere, hvor der er mange andre til stede, og som forældrene derfor ikke kunne tage med til et juleoptog. Det er vanskeligt at forestille sig, hvordan julemandsoptoget skulle have været arrangeret, for at også dette barn kunne have været med. Mængden af tilskuere er jo et væsentligt element i denne event, og det er netop denne, som barnet ikke kan tåle. Punktet: tabt arbejdsfortjeneste går på forskellige eksempler på, at forældre, der modtager tabt arbejdsfortjeneste, ikke er så godt stillet som andre. Her er det ligeledes vanskeligt at forestille sig, hvordan det kan gøres ideelt, idet man ikke kan forene fuldstændig social dækning med optimal bevarelse af tilknytning til arbejdet.

 

4) Kan vi udvikle et instrument, så mængden af sektoransvar kan evalueres?

Det fjerde spørgsmål, som vi stiller i denne undersøgelse, er: Kan vi udvikle et instrument, så mængden af sektoransvar kan evalueres? I undersøgelsen vil vi søge at gøre dette for forældre til handicappede børn.

 

Baggrunden for at udvikle sådan et instrument er, at først, når vi får en ensartet evaluering, kan man bruge begrebet ”sektoransvar” til at give en kvalitet i indsatsen. En evaluering, der fortæller, hvilke resultater der opnås set fra brugerens synsvinkel, og hvilke problemer der står tilbage, vil give de nye kommunale handicapråd et billede af, hvor det vil betyde mest at sætte kræfterne ind.

Jo mere sektoransvaret udvikles, des vigtigere bliver det at opbygge evalueringsinstru­menter. Den typiske barriere for sektoransvar har været, at det ville koste for meget for det offentlige eller for private. Derfor er de billigste muligheder efterhånden blevet udnyttet, således at en videre udvikling af sektoransvar til flere områder kan ventes at blive dyrere. I det lys er det vigtigt at vide, hvor meget det betyder for mennesker med handicap.

Sig-din-mening undersøgelsen blandt forældre til børn med handicap sagde jo, at forældrene oplever et positivt sektoransvar på mange områder. De er langtfra tilfredse med alt, men det tyder foreløbig på, at utilfredsheden dels handler om enkelte tilbud og ikke om den generelle situation, og dels handler om ting som ikke kan rubriceres under overskriften sektoransvar.

Det er ikke helt nemt at nå grupperne voksne med handicap og forældre til børn med handicap med undersøgelser i øjeblikket. Vejen er gennem kommunerne, men for den første gruppe har man ikke så ensartede oplysninger, hvilket gør det vanskeligt at definere en gruppe. Der er desuden en hel del kommuner, som det ikke er muligt at få til at samarbejde om en undersøgelse. På baggrund af disse forhold er det valgt at udvikle en prototype for evaluering af sektoransvar for gruppen forældre til børn med handicap.

Her stilles der en række spørgsmål med ordlyden ”synes I, at man har været villig til at indrette forholdene, så jeres barn kan være med i …”. Det konkretiseres så ligesom på planchen ovenfor, til børnehave osv. Desuden tages nogle andre forhold med, som vi fra tidligere undersøgelser ved kan være problemer for denne gruppe. På den måde bliver det muligt at vurdere, hvor begrebet sektor­ansvar særlig kommer med i billedet.

Ved undersøgelser til en gruppe i befolkningen kan man finde, hvilke problemer et antal mennesker har. Der er en vis erfaring for, at vi her kan finde nogle forhold, som ikke er så synlige for det admi­ni­strative og politiske system. Evalueringer kan bruges til at identificere mangler, der ikke er umiddelbart synlige. Der kan være muligheder for forbedring af forholdene, som hidtil har været overset. Forhold, som kun gælder for ganske få, kan derimod ikke belyses gennem generelle undersøgelser. For disse grupper må problemerne analyseres mere specifikt.

Jeg håber med den sidste undersøgelse at bidrage til, at der skabes et instrument, der kan måle sider af den offentlige indsats i forhold til mennesker med handicap, som det system, vi har i dag, ikke så godt er i stand til at opfange.